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ISSN L 3072-9696
Prórrogas desde la perspectiva de la Ley Orgánica de la Caja de Seguro
Social, Panamá
Extensions from the perspective of the organic law of the Caja of Seguro
Social, Panama
Zaara Wittgren
Contraloría General de la República de Panamá. Panamá:zaarawdt@hotmail.com
https://orcid.org/0000-0001-8142-7687
Claribel Vega
Contraloría General de la República de Panamá. Panamá. klaryveg@gmail.com
https://orcid.org/0000-0002-0062-5962
Waldo Acosta
Contraloría General de la República de Panamá.
Panamá.Waldoacosta332@gmail.com. https://orcid.org/0000-0002-0362-5255
Fecha de Recepción: 30 de enero de 2024
Fecha de Aprobación: 6 de mayo de 2024
Resumen
La gestión de prórrogas en la Caja de Seguro Social se fundamenta en las
disposiciones establecidas tanto en la Ley 22 de 27 de junio de 2006 vigente, que
regula la Contratación Pública, como en la Ley 51 del 27 de diciembre del 2005, de
la Caja de Seguro Social, las cuales establecen el marco legal para regular la
extensión de los contratos dentro de la institución. En este contexto, nos
enfocaremos en las prórrogas autorizadas conforme a la Ley 51, que confiere a la
Caja de Seguro Social la facultad exorbitante de extender los contratos mediante
documentos de prórroga, equiparándolos legalmente a una adenda al contrato. Esta
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prerrogativa permite ajustar el plazo de los contratos; sin embargo, existen
diferencias en el trámite de las prórrogas, especialmente en los casos donde no se
imponen multas. Conforme a la Ley 51, en casos de fuerza mayor o caso fortuito,
los proveedores pueden solicitar prórrogas sin multa. Además, cuando la causa del
retraso sea imputable a la entidad, también se concederán prórrogas sin multa. Este
trabajo describe los aspectos más relevantes del trámite de las prórrogas sin multas
en la Caja de Seguro Social, detallando los criterios, facultad y autorizaciones en
las que se pueden solicitar estas prórrogas sin incurrir en penalidades.
Palabras clave: Acuerdo contractual, Administración de documentos, Contrato,
Criterios de evaluación, Ley, Proceso, Procedimiento de evaluación.
Abstract
The management of extensions by the Caja of Seguro Social is based on the
provisions established in both current Law 22 of June 27, 2006, which regulates
Public Procurement, and Law 51 of December 27, 2005, of the Caja of Seguro
Social, which establish the legal framework to regulate the extension of contracts
within the institution. In this context, we will focus on extensions authorized under
Law 51, which grants the Caja of Seguro Social the exorbitant power to extend
contracts through extension documents, legally equating them to an addendum to
the contract. This prerogative allows adjusting the term of the contracts; however,
there are differences in the processing of extensions, especially in cases where fines
are not imposed. In accordance with Law 51, in cases of force majeure or
unforeseeable circumstances, suppliers can request extensions without penalty.
Furthermore, when the cause of the delay is attributable to the entity, extensions will
also be granted without fine. This work describes the most relevant aspects of the
processing of extensions without fines in the Caja of Seguro Social, detailing the
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prerrogativa permite ajustar el plazo de los contratos; sin embargo, existen
diferencias en el trámite de las prórrogas, especialmente en los casos donde no se
imponen multas. Conforme a la Ley 51, en casos de fuerza mayor o caso fortuito,
los proveedores pueden solicitar prórrogas sin multa. Además, cuando la causa del
retraso sea imputable a la entidad, también se concederán prórrogas sin multa. Este
trabajo describe los aspectos más relevantes del trámite de las prórrogas sin multas
en la Caja de Seguro Social, detallando los criterios, facultad y autorizaciones en
las que se pueden solicitar estas prórrogas sin incurrir en penalidades.
Palabras clave: Acuerdo contractual, Administración de documentos, Contrato,
Criterios de evaluación, Ley, Proceso, Procedimiento de evaluación.
Abstract
The management of extensions by the Caja of Seguro Social is based on the
provisions established in both current Law 22 of June 27, 2006, which regulates
Public Procurement, and Law 51 of December 27, 2005, of the Caja of Seguro
Social, which establish the legal framework to regulate the extension of contracts
within the institution. In this context, we will focus on extensions authorized under
Law 51, which grants the Caja of Seguro Social the exorbitant power to extend
contracts through extension documents, legally equating them to an addendum to
the contract. This prerogative allows adjusting the term of the contracts; however,
there are differences in the processing of extensions, especially in cases where fines
are not imposed. In accordance with Law 51, in cases of force majeure or
unforeseeable circumstances, suppliers can request extensions without penalty.
Furthermore, when the cause of the delay is attributable to the entity, extensions will
also be granted without fine. This work describes the most relevant aspects of the
processing of extensions without fines in the Caja of Seguro Social, detailing the
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criteria, authority and authorizations in which these extensions can be requested
without incurring penalties.
Keywords: Contractual agreement, Document management, Contract,
Evaluation criteria, Law, Process, Evaluation procedure.
Introducción
Considerando las normas que rigen el sistema de contratación en la Caja de
Seguro Social (CSS), en el siguiente ensayo, se ofrece una perspectiva sobre cómo
se configuran las prórrogas desde la Ley 51 del 27 de diciembre de 2005, Ley
Orgánica de la Caja de Seguro Social.
La Caja de Seguro Social (CSS) es una institución descentralizada,
independiente del Estado en aspectos administrativos, funcionales, económicos y
financieros. Su misión principal es asegurar el derecho de los asegurados a la
seguridad de sus medios económicos ante situaciones como retiro por vejez,
enfermedad, maternidad, invalidez, entre otros, de acuerdo con lo estipulado en la
Constitución y la Ley, así como con los recursos financieros disponibles para la
Institución.
Considerando que esta entidad se rige por su propia normativa en materia
de contratación pública, el régimen que regula la constitución de una prórroga varía
en algunos aspectos con respecto a lo dictado por la Ley que regula la contratación
pública en general.
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criteria, authority and authorizations in which these extensions can be requested
without incurring penalties.
Keywords: Contractual agreement, Document management, Contract,
Evaluation criteria, Law, Process, Evaluation procedure.
Introducción
Considerando las normas que rigen el sistema de contratación en la Caja de
Seguro Social (CSS), en el siguiente ensayo, se ofrece una perspectiva sobre cómo
se configuran las prórrogas desde la Ley 51 del 27 de diciembre de 2005, Ley
Orgánica de la Caja de Seguro Social.
La Caja de Seguro Social (CSS) es una institución descentralizada,
independiente del Estado en aspectos administrativos, funcionales, económicos y
financieros. Su misión principal es asegurar el derecho de los asegurados a la
seguridad de sus medios económicos ante situaciones como retiro por vejez,
enfermedad, maternidad, invalidez, entre otros, de acuerdo con lo estipulado en la
Constitución y la Ley, así como con los recursos financieros disponibles para la
Institución.
Considerando que esta entidad se rige por su propia normativa en materia
de contratación pública, el régimen que regula la constitución de una prórroga varía
en algunos aspectos con respecto a lo dictado por la Ley que regula la contratación
pública en general.
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Por lo anterior, destacaremos los aspectos más relevantes de la figura de la
prórroga, tomando en consideración los criterios para otorgar una prórroga, la
facultad para su aprobación, los responsables de autorizarla y su formalización.
Desarrollo
Prórrogas
La Caja de Seguro Social, en el artículo 2 del Reglamento por medio del cual
se regula el procedimiento de Contratación de Obras, Suministros de Bienes y
Prestación de Servicios en General en la Caja de Seguro Social (2021), define la
prórroga como la “Facultad exorbitante que tiene la CSS para activar la vigencia de
un contrato público cumpliendo las reglas establecidas en este reglamento” (p.6).
Con relación al párrafo anterior, es posible establecer una conexión clara
entre la definición ofrecida por la Caja de Seguro Social y las diversas
interpretaciones del término prórroga.
“Partiendo de la interpretación cuasi literal, la Real Academia Española
expresa que la prórroga es la “continuación de algo por un tiempo determinado”
(Montes, 2021, p.58). Es decir, que un documento contractual se puede extender
por un periodo adicional, haciendo referencia, únicamente, a la extensión de la
duración del contrato u orden de compra en las mismas condiciones sin cambiar
otros elementos, configurándose esta condición en un documento de prórroga.
En estricto sentido literal, indica Navarrete (2019), “la prórroga significa
ampliación del plazo que fue otorgado en un inicio para la ejecución de una obra”
(p.43). En otras palabras, podemos decir que, mediante una prórroga, un
documento contractual se puede extender por un periodo adicional, refiriéndose
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Por lo anterior, destacaremos los aspectos más relevantes de la figura de la
prórroga, tomando en consideración los criterios para otorgar una prórroga, la
facultad para su aprobación, los responsables de autorizarla y su formalización.
Desarrollo
Prórrogas
La Caja de Seguro Social, en el artículo 2 del Reglamento por medio del cual
se regula el procedimiento de Contratación de Obras, Suministros de Bienes y
Prestación de Servicios en General en la Caja de Seguro Social (2021), define la
prórroga como la “Facultad exorbitante que tiene la CSS para activar la vigencia de
un contrato público cumpliendo las reglas establecidas en este reglamento” (p.6).
Con relación al párrafo anterior, es posible establecer una conexión clara
entre la definición ofrecida por la Caja de Seguro Social y las diversas
interpretaciones del término prórroga.
“Partiendo de la interpretación cuasi literal, la Real Academia Española
expresa que la prórroga es la “continuación de algo por un tiempo determinado”
(Montes, 2021, p.58). Es decir, que un documento contractual se puede extender
por un periodo adicional, haciendo referencia, únicamente, a la extensión de la
duración del contrato u orden de compra en las mismas condiciones sin cambiar
otros elementos, configurándose esta condición en un documento de prórroga.
En estricto sentido literal, indica Navarrete (2019), “la prórroga significa
ampliación del plazo que fue otorgado en un inicio para la ejecución de una obra”
(p.43). En otras palabras, podemos decir que, mediante una prórroga, un
documento contractual se puede extender por un periodo adicional, refiriéndose
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únicamente a la extensión de la duración del contrato u orden de compra en las
mismas condiciones, sin cambiar otros elementos.
Criterios para otorgar una prórroga
Es fundamental reconocer que el contratista tiene el derecho de solicitar una
prórroga cuando el retraso no es atribuible a él. Además, si el retraso es imputable
a la entidad contratante, el contratista también tendrá derecho a recibir la prórroga
sin la aplicación de la multa establecida en el contrato.
De acuerdo con Duque (2008), se entiende el contrato “como un acuerdo de
voluntades con la fuerza suficiente para crear normas jurídicas particulares y
concretas.” (p.456).
Por su parte Velazco (2013), citado en Restatement (Second) of Contracts),
define un contrato como "Una promesa, o un conjunto de promesas, ante cuyo
incumplimiento el derecho otorga un remedio o ante cuyo incumplimiento el derecho
reconoce la existencia de un deber."(p.193). El contrato viene siendo un instrumento
que establece derechos y obligaciones de las partes, por lo cual, en este también,
se deben definir los aspectos que regulan lo referente a las prórrogas.
El artículo 74, de la ley 51 de la Caja de Seguro Social, en adelante CSS,
señala sobre las prórrogas por incumplimiento, lo siguiente:
“En los contratos de suministro de bienes y servicios, de obras y de
arrendamientos en general, cuando el contratista incumpla el término estipulado por
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únicamente a la extensión de la duración del contrato u orden de compra en las
mismas condiciones, sin cambiar otros elementos.
Criterios para otorgar una prórroga
Es fundamental reconocer que el contratista tiene el derecho de solicitar una
prórroga cuando el retraso no es atribuible a él. Además, si el retraso es imputable
a la entidad contratante, el contratista también tendrá derecho a recibir la prórroga
sin la aplicación de la multa establecida en el contrato.
De acuerdo con Duque (2008), se entiende el contrato “como un acuerdo de
voluntades con la fuerza suficiente para crear normas jurídicas particulares y
concretas.” (p.456).
Por su parte Velazco (2013), citado en Restatement (Second) of Contracts),
define un contrato como "Una promesa, o un conjunto de promesas, ante cuyo
incumplimiento el derecho otorga un remedio o ante cuyo incumplimiento el derecho
reconoce la existencia de un deber."(p.193). El contrato viene siendo un instrumento
que establece derechos y obligaciones de las partes, por lo cual, en este también,
se deben definir los aspectos que regulan lo referente a las prórrogas.
El artículo 74, de la ley 51 de la Caja de Seguro Social, en adelante CSS,
señala sobre las prórrogas por incumplimiento, lo siguiente:
“En los contratos de suministro de bienes y servicios, de obras y de
arrendamientos en general, cuando el contratista incumpla el término estipulado por
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caso fortuito o fuerza mayor, debidamente comprobado, la entidad podrá conceder
prórroga, sin necesidad de otros trámites.
El documento de prórroga, emitido por la administración, constituirá la
adenda al contrato”.
Entre otros criterios considerados para otorgar las prórrogas sin multa o sin
sanción pecuniaria en el art. 77 de reglamento de compras de la Caja de Seguro
Social se señalan: que la solicitud se presente antes del vencimiento del documento
contractual, que los hechos o responsabilidades del incumplimiento se atribuyan a
la entidad contratante; en estos casos, debido al atraso en el trámite administrativo
o no estar la entidad en la disposición para recibir la mercancía, por falta de espacios
y otros motivos que evidencien una situación imprevista.
En esta normativa no se observa una diferencia entre los casos de
incumplimientos por causas imputables o no al proveedor. Estas causas son
aplicables siempre y cuando provenga de un caso fortuito o de fuerza mayor.
Facultad para otorgar una prórroga
La facultad para aprobar o negar una prórroga corresponde exclusivamente
a las entidades contratantes. En este sentido, el Reglamento de Compras de la
CSS, en su artículo 73, establece que:
“La Caja de Seguro Social de acuerdo a los poderes exorbitantes que le
confiere la Ley podrá activar las vigencias de los contratos públicos cuando causas
de interés público así lo determinen.
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caso fortuito o fuerza mayor, debidamente comprobado, la entidad podrá conceder
prórroga, sin necesidad de otros trámites.
El documento de prórroga, emitido por la administración, constituirá la
adenda al contrato”.
Entre otros criterios considerados para otorgar las prórrogas sin multa o sin
sanción pecuniaria en el art. 77 de reglamento de compras de la Caja de Seguro
Social se señalan: que la solicitud se presente antes del vencimiento del documento
contractual, que los hechos o responsabilidades del incumplimiento se atribuyan a
la entidad contratante; en estos casos, debido al atraso en el trámite administrativo
o no estar la entidad en la disposición para recibir la mercancía, por falta de espacios
y otros motivos que evidencien una situación imprevista.
En esta normativa no se observa una diferencia entre los casos de
incumplimientos por causas imputables o no al proveedor. Estas causas son
aplicables siempre y cuando provenga de un caso fortuito o de fuerza mayor.
Facultad para otorgar una prórroga
La facultad para aprobar o negar una prórroga corresponde exclusivamente
a las entidades contratantes. En este sentido, el Reglamento de Compras de la
CSS, en su artículo 73, establece que:
“La Caja de Seguro Social de acuerdo a los poderes exorbitantes que le
confiere la Ley podrá activar las vigencias de los contratos públicos cuando causas
de interés público así lo determinen.
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Esta facultad discrecional que le otorga el ordenamiento jurídico por ser una
regla de excepción, para modificar los contratos facilitando su ejecución, le otorgan
potestades para interpretar de manera estricta y restrictiva las causas de aceptación
y otorgamientos de prórrogas de contratos que solicite el contratista.
En los contratos de suministro de bienes y servicios, de obras y de
arrendamientos en general, cuando el contratista incumpla el término estipulado por
causas, debidamente comprobadas la CSS podrá conceder prórroga…”
Y, en el cuarto párrafo del artículo 76, establece:
“La facultad para otorgar la(s) prórroga(s) de un contrato de compra u orden
de compra es discrecional por parte de la CSS, así como el tiempo prorrogado,
tomando en consideración la urgencia o necesidad del suministro, servicio u obra
contratada.”
Desde la perspectiva de Rodríguez-Arana (2007), “la prórroga se nos
presenta, lógicamente, como una institución de excepción porque lo propio y natural
es el cumplimiento de las obligaciones al término del contrato. Su justificación,
insisto, reside en el interés público” (p.242).
Tomando en consideración el interés público, basado en la urgencia o
necesidad del suministro, servicio u obras contratadas, las entidades tienen la
facultad de otorgar prórrogas, de ahí que, “con el vencimiento del contrato sin
haberse cumplido con las obligaciones pactadas, se genera la rescisión de pleno
derecho, en conjunto con la pérdida de las garantías. Sin embargo, existen una
especie de ‘salva vidas’ para aquella situación: en primer lugar, a través del instituto
de prórroga como consecuencia del incumplimiento del contrato” (Montes, 2021,
p.56). Con esta figura se activa la vigencia del contrato.
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Esta facultad discrecional que le otorga el ordenamiento jurídico por ser una
regla de excepción, para modificar los contratos facilitando su ejecución, le otorgan
potestades para interpretar de manera estricta y restrictiva las causas de aceptación
y otorgamientos de prórrogas de contratos que solicite el contratista.
En los contratos de suministro de bienes y servicios, de obras y de
arrendamientos en general, cuando el contratista incumpla el término estipulado por
causas, debidamente comprobadas la CSS podrá conceder prórroga…”
Y, en el cuarto párrafo del artículo 76, establece:
“La facultad para otorgar la(s) prórroga(s) de un contrato de compra u orden
de compra es discrecional por parte de la CSS, así como el tiempo prorrogado,
tomando en consideración la urgencia o necesidad del suministro, servicio u obra
contratada.”
Desde la perspectiva de Rodríguez-Arana (2007), “la prórroga se nos
presenta, lógicamente, como una institución de excepción porque lo propio y natural
es el cumplimiento de las obligaciones al término del contrato. Su justificación,
insisto, reside en el interés público” (p.242).
Tomando en consideración el interés público, basado en la urgencia o
necesidad del suministro, servicio u obras contratadas, las entidades tienen la
facultad de otorgar prórrogas, de ahí que, “con el vencimiento del contrato sin
haberse cumplido con las obligaciones pactadas, se genera la rescisión de pleno
derecho, en conjunto con la pérdida de las garantías. Sin embargo, existen una
especie de ‘salva vidas’ para aquella situación: en primer lugar, a través del instituto
de prórroga como consecuencia del incumplimiento del contrato” (Montes, 2021,
p.56). Con esta figura se activa la vigencia del contrato.
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Autorización de la prórroga
Para la autorización de la prórroga, el Reglamento de Compras de la Caja de
Seguro Social define claramente a quién le corresponde esta potestad.
Así encontramos, en el último párrafo del artículo 73, del mismo Reglamento,
indica que “el documento que activa la vigencia del contrato será autorizado por el
representante legal de la CSS o funcionario delegado y una vez autorizado
constituye la adenda al contrato sin ningún trámite adicional”.
En el párrafo 7 del artículo 76, de este mismo Reglamento, señala que: “Solo
el Director General o funcionario delegado podrá activar la vigencia de un contrato
prorrogado por causas de interés público que ameriten su continuidad.”
Y, dentro de los procedimientos internos para las solicitudes de prórrogas de
este reglamento, el artículo 78, al respecto, menciona que, en caso de unidades
ejecutoras, los Jefes Administrativos deben someter estas solicitudes a la
aprobación del Jefe o Coordinador del servicio interno que solicitó la adquisición y,
luego de ser aprobada o rechazada la solicitud de prórroga, el documento deberá
ser firmado por Jefe Administrativo de la CSS o por delegación, el Jefe de Compras.
También se manifiesta que, a nivel central, en los casos de prórrogas a
proveedores, las mismas serán autorizadas por el representante legal de la CSS o
funcionario delegado.
Formalización de la prórroga
Por último, nos referiremos a la formalización del documento de prórroga,
otro aspecto importante a considerar con relación a la constitución de la prórroga.
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Autorización de la prórroga
Para la autorización de la prórroga, el Reglamento de Compras de la Caja de
Seguro Social define claramente a quién le corresponde esta potestad.
Así encontramos, en el último párrafo del artículo 73, del mismo Reglamento,
indica que “el documento que activa la vigencia del contrato será autorizado por el
representante legal de la CSS o funcionario delegado y una vez autorizado
constituye la adenda al contrato sin ningún trámite adicional”.
En el párrafo 7 del artículo 76, de este mismo Reglamento, señala que: “Solo
el Director General o funcionario delegado podrá activar la vigencia de un contrato
prorrogado por causas de interés público que ameriten su continuidad.”
Y, dentro de los procedimientos internos para las solicitudes de prórrogas de
este reglamento, el artículo 78, al respecto, menciona que, en caso de unidades
ejecutoras, los Jefes Administrativos deben someter estas solicitudes a la
aprobación del Jefe o Coordinador del servicio interno que solicitó la adquisición y,
luego de ser aprobada o rechazada la solicitud de prórroga, el documento deberá
ser firmado por Jefe Administrativo de la CSS o por delegación, el Jefe de Compras.
También se manifiesta que, a nivel central, en los casos de prórrogas a
proveedores, las mismas serán autorizadas por el representante legal de la CSS o
funcionario delegado.
Formalización de la prórroga
Por último, nos referiremos a la formalización del documento de prórroga,
otro aspecto importante a considerar con relación a la constitución de la prórroga.
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Para la formalización de la prórroga, de lo esbozado en segundo párrafo del
artículo 74, de la Ley 51, “El documento de prórroga, emitido por la administración,
constituirá la adenda al contrato”.
En virtud de lo anterior, el Reglamento de Compras de la CSS hace
referencia al documento de prórroga y, en el artículo 75, párrafo tercero, manifiesta
que: “El documento de prórroga modificará, proporcionalmente, los términos de
vigencia establecidos en las diferentes modalidades de contratos y surtirán todos
los efectos de una adenda al contrato u orden de compra originalmente suscrito.”
Por su parte, en el párrafo 9 del artículo 76, de este reglamento señala que:
“El documento de prórroga constituirá la adenda al contrato; sin embargo, requiere,
además de la firma del representante legal de la entidad o funcionarios delegados,
del refrendo de la Contraloría General de la República”.
Este artículo hace énfasis, también, en que: “Este mecanismo sólo será
aplicado para la extensión de plazos de vigencia de contratos públicos que
perfeccione la CSS”.
Como complemento, en cuanto a la formalización de la prórroga, la CSS,
además del reglamento de compras, cuenta con un procedimiento interno, el
Procedimiento para el Trámite de Prórrogas e Imposición de Multas No.218-97 de
junio de 1998, que fue actualizado a septiembre de 2008 y es el procedimiento, que
actualmente, regula el proceso para conceder prórrogas e imponer multas a los
proveedores o contratistas dentro de esta institución.
Este procedimiento establece dos tipos de trámites de prórrogas, prórrogas
con multa o prórrogas sin multas; en el caso de autorizar una prórroga con multa,
según este procedimiento, el documento de prórroga no requiere del refrendo de la
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Para la formalización de la prórroga, de lo esbozado en segundo párrafo del
artículo 74, de la Ley 51, “El documento de prórroga, emitido por la administración,
constituirá la adenda al contrato”.
En virtud de lo anterior, el Reglamento de Compras de la CSS hace
referencia al documento de prórroga y, en el artículo 75, párrafo tercero, manifiesta
que: “El documento de prórroga modificará, proporcionalmente, los términos de
vigencia establecidos en las diferentes modalidades de contratos y surtirán todos
los efectos de una adenda al contrato u orden de compra originalmente suscrito.”
Por su parte, en el párrafo 9 del artículo 76, de este reglamento señala que:
“El documento de prórroga constituirá la adenda al contrato; sin embargo, requiere,
además de la firma del representante legal de la entidad o funcionarios delegados,
del refrendo de la Contraloría General de la República”.
Este artículo hace énfasis, también, en que: “Este mecanismo sólo será
aplicado para la extensión de plazos de vigencia de contratos públicos que
perfeccione la CSS”.
Como complemento, en cuanto a la formalización de la prórroga, la CSS,
además del reglamento de compras, cuenta con un procedimiento interno, el
Procedimiento para el Trámite de Prórrogas e Imposición de Multas No.218-97 de
junio de 1998, que fue actualizado a septiembre de 2008 y es el procedimiento, que
actualmente, regula el proceso para conceder prórrogas e imponer multas a los
proveedores o contratistas dentro de esta institución.
Este procedimiento establece dos tipos de trámites de prórrogas, prórrogas
con multa o prórrogas sin multas; en el caso de autorizar una prórroga con multa,
según este procedimiento, el documento de prórroga no requiere del refrendo de la
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Contraloría General de la República. Pero, en el caso de las prórrogas sin multa, el
formato de notificación de prórroga incluye el epígrafe de refrendo por parte de la
Contraloría General de la República.
Esta situación aplica sólo para la extensión de plazo de vigencia de contratos
públicos que perfecciona la CSS, situación que no ocurre en otras entidades, dado
que, en consecuencia a lo antes enunciado, en el artículo 102 de la Ley 22 del 27
de junio de 2006, sobre la concesión de prórroga, observamos que la Ley Orgánica
de la Caja de Seguro Social, Ley 51 del 27 de diciembre de 2005, presenta una
diferencia en la forma en que se documenta una extensión al plazo de entrega,
pues, en lugar de un ajuste a la orden de compra o adenda si se trata de un contrato,
en la CSS, esta acción se formaliza a través del documento de prórroga; conforme
a lo que establece el Artículo 74 de la Ley 51, al señalar que el documento de
prórroga, emitido por la administración, constituirá directamente la adenda al
contrato, la cual requiere, en el caso de las prórrogas sin multa, del refrendo de la
Contraloría General de la República para su formalización.
Para Cifuentes (2018), “la adenda es un acto administrativo, y por
consiguiente debe estar fundamentada so pena de ser nula” (p.30), por lo cual, se
requiere, de una forma u otra, formalizar las prórrogas que otorgue la entidad
contratante mediante un acto administrativo. Así lo manifiesta Gil (2013), al indicar
que la modificación del contrato es una de las prerrogativas, quizá la más
importante, que tiene la Administración (p.30).
Berbey, Valencia & González (2019), manifiestan que:
Los actos de manejo que se fiscalizan a través del Control Previo, se
materializan mediante actos administrativos (órdenes de compra, contratos,
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Contraloría General de la República. Pero, en el caso de las prórrogas sin multa, el
formato de notificación de prórroga incluye el epígrafe de refrendo por parte de la
Contraloría General de la República.
Esta situación aplica sólo para la extensión de plazo de vigencia de contratos
públicos que perfecciona la CSS, situación que no ocurre en otras entidades, dado
que, en consecuencia a lo antes enunciado, en el artículo 102 de la Ley 22 del 27
de junio de 2006, sobre la concesión de prórroga, observamos que la Ley Orgánica
de la Caja de Seguro Social, Ley 51 del 27 de diciembre de 2005, presenta una
diferencia en la forma en que se documenta una extensión al plazo de entrega,
pues, en lugar de un ajuste a la orden de compra o adenda si se trata de un contrato,
en la CSS, esta acción se formaliza a través del documento de prórroga; conforme
a lo que establece el Artículo 74 de la Ley 51, al señalar que el documento de
prórroga, emitido por la administración, constituirá directamente la adenda al
contrato, la cual requiere, en el caso de las prórrogas sin multa, del refrendo de la
Contraloría General de la República para su formalización.
Para Cifuentes (2018), “la adenda es un acto administrativo, y por
consiguiente debe estar fundamentada so pena de ser nula” (p.30), por lo cual, se
requiere, de una forma u otra, formalizar las prórrogas que otorgue la entidad
contratante mediante un acto administrativo. Así lo manifiesta Gil (2013), al indicar
que la modificación del contrato es una de las prerrogativas, quizá la más
importante, que tiene la Administración (p.30).
Berbey, Valencia & González (2019), manifiestan que:
Los actos de manejo que se fiscalizan a través del Control Previo, se
materializan mediante actos administrativos (órdenes de compra, contratos,
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gestiones de cobro o cuentas, cheques, transferencias bancarias, entre otros),
que tienen consecuencias económicas, en este caso para las empresas públicas,
actos estos que son revisados y finalmente refrendados, o en caso contrario,
objetados por la Contraloría General de la República por razones legales e
inclusive económicas. La objeción o reparo de la Contraloría en ejercicio del
Control Previo, impide que el acto de manejo se haga efectivo (p.22).
En consecuencia, para el trámite del documento de prórroga, en la CSS,
siendo este documento el resultado de un trámite administrativo, conforme a la
norma que rige a esta entidad, el mismo requiere de la fiscalización, a través de la
aplicación del ejercicio del control previo para su formalización.
Consideraciones finales
La Caja de Seguro Social tiene una facultad exorbitante, la normativa de esta
entidad le permite conceder prórrogas con multa o sin multa en las contrataciones
que realice esta entidad, y en los casos en los cuales los motivos de la autorización
de la extensión del término de entrega se deban a causas de fuerza mayor o caso
fortuito no imputable al contratista, que le impidan cumplir con el término estipulado
para garantizar la continuidad de ejecución de las contrataciones, las prórrogas se
constituyen, administrativamente, a través del documento de prórroga, considerado
este la adenda al contrato, de acuerdo con lo señalado en el Artículo 74 de la Ley
Orgánica de la Caja de Seguro Social, sin requerirse de un documento adicional.
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ISSN L 3072-9696
gestiones de cobro o cuentas, cheques, transferencias bancarias, entre otros),
que tienen consecuencias económicas, en este caso para las empresas públicas,
actos estos que son revisados y finalmente refrendados, o en caso contrario,
objetados por la Contraloría General de la República por razones legales e
inclusive económicas. La objeción o reparo de la Contraloría en ejercicio del
Control Previo, impide que el acto de manejo se haga efectivo (p.22).
En consecuencia, para el trámite del documento de prórroga, en la CSS,
siendo este documento el resultado de un trámite administrativo, conforme a la
norma que rige a esta entidad, el mismo requiere de la fiscalización, a través de la
aplicación del ejercicio del control previo para su formalización.
Consideraciones finales
La Caja de Seguro Social tiene una facultad exorbitante, la normativa de esta
entidad le permite conceder prórrogas con multa o sin multa en las contrataciones
que realice esta entidad, y en los casos en los cuales los motivos de la autorización
de la extensión del término de entrega se deban a causas de fuerza mayor o caso
fortuito no imputable al contratista, que le impidan cumplir con el término estipulado
para garantizar la continuidad de ejecución de las contrataciones, las prórrogas se
constituyen, administrativamente, a través del documento de prórroga, considerado
este la adenda al contrato, de acuerdo con lo señalado en el Artículo 74 de la Ley
Orgánica de la Caja de Seguro Social, sin requerirse de un documento adicional.
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Esta situación no ocurre con las prórrogas que se constituyen con
fundamento en la Ley 22, las cuales se documentan como ajustes cuando se trate
de una orden de compra o como adendas, cuando se trate de un contrato, las
cuales, conforme a lo señalado en el artículo 102 de esta excerta legal, podrán
perfeccionarse aun después del vencimiento del plazo de ejecución establecido en
el contrato originalmente suscrito.
Referencias bibliográficas
Asamblea Nacional. Dirección General de Contrataciones Públicas. (2006). Ley 22
de 27 de junio de 2006 que regula la contratación pública. Panamá: Gaceta
Oficial No. 29107-A
Asamblea Nacional. Caja del Seguro Social. (2005). Ley 51 Orgánica de la Caja de
Seguro Social. Gaceta Oficial No. 25453
Berbey, E. A., Alderete, M. F. V., & George, A. G. (2019). Incidencia del control previo
en el componente de actividades de monitoreo de las empresas públicas en
Panamá: su relación con la contabilidad financiera y la auditoría. Revista
FAECO sapiens, 2(1), 19-36.
Caja del Seguro Social (2006). Reglamento por medio del cual se regula el
procedimiento de Contratación de Obras, Suministros de Bienes y
Prestaciones de Servicios en General. Panamá: Gaceta Oficial No.25494.
Edición actualizada a enero de 2021.
Cifuentes Giraldo, O. L. (2018). Limitaciones a la adenda en contratación estatal:
Pp. 51-63
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Esta situación no ocurre con las prórrogas que se constituyen con
fundamento en la Ley 22, las cuales se documentan como ajustes cuando se trate
de una orden de compra o como adendas, cuando se trate de un contrato, las
cuales, conforme a lo señalado en el artículo 102 de esta excerta legal, podrán
perfeccionarse aun después del vencimiento del plazo de ejecución establecido en
el contrato originalmente suscrito.
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en el componente de actividades de monitoreo de las empresas públicas en
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Edición actualizada a enero de 2021.
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ISSN L 3072-9696
análisis a la luz de la ley y la jurisprudencia colombiana (Doctoral dissertation,
Universidad Santo Tomás).
Duque Pérez, A. (2008). Una revisión del concepto clásico de contrato.
Aproximación al contrato de consumo. Revista De La Facultad De Derecho
Y Ciencias Políticas, 38(109), 453–479.
Gil, J. L. M. (2013). Las prerrogativas de la Administración en los contratos
administrativos: propuesta de revisión. Revista de administración pública,
(191), 11-41.
Montes, G. (2021). Interpretación y análisis jurídico del instituto de prórroga como
consecuencia del incumplimiento de contratos regidos por la Ley N° 2.095/06
de la Ciudad contratos regidos por la Ley N° 2.095/06 de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires. Revista Jurídica de la Universidad de San Andrés.
Proaño Navarrete, M. J. (2019). Análisis de las prórrogas y suspensiones de plazo
en los contratos de obra pública en el Ecuador: efectos jurídicos (Master's
thesis, Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador).
Rodríguez-Arana, J. (2007). El tiempo y las concesiones administrativas (Especial
referencia a la prórroga). Derecho & Sociedad, (29), 227-242.
Velazco, R. S. (2013). Una visión comparada de la definición del contrato: notas
sobre las diferencias entre los sistemas jurídicos de la tradición jurídica
occidental. Ius et Veritas, (46), 186-203.
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